Impeachment de Gleidson: o que pesa e o que não pesa na possibilidade anunciada em Divinópolis
Em análise exclusiva para o Agora, o professor e analista político passa em revista aspectos envolvidos na polêmica surgida em torno da não concessão de revisão salarial aos servidores divinopolitanos
Márcio Almeida
Há que discutir com calma a ideia de que a não concessão de revisão salarial anual aos servidores justifica o impeachment do prefeito Gleidson Azevedo (PSC). Como noticiado nos últimos dias, a possibilidade de apresentação de um pedido de impeachment à Câmara de Vereadores em razão da negativa de revisão salarial foi anunciada pelo Sindicato dos Trabalhadores Municipais de Divinópolis e Região Centro-Oeste (Sintram) e rebatida pelo prefeito, que alegou, em declaração ao Agora, estar “despreocupado” quanto ao sucesso de uma eventual medida que peça seu impedimento.
Os lados
O Sintram argumenta que, além de previsto na Lei Municipal 8.083/2015, que instituiu o chamado “gatilho salarial” para recomposição de perdas inflacionárias, seu pleito tem previsão na Constituição Federal, cujo artigo 37, em seu inciso X, assegura aos servidores revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices entre as categorias de servidores. Assim, tendo em vista a não concessão da revisão salarial neste ano, o Sintram entende que o prefeito incorreu em omissão que lesa direito dos servidores e justifica a eventual apresentação de um pedido de impeachment. Embora isso não tenha ficado explícito nas manifestações feitas pela entidade sindical, pode-se deduzir que seu raciocínio para fundamentar a possível apresentação de um pedido de impeachment do prefeito leva em conta o Decreto-Lei 201/67, que regulamenta as ações de responsabilização de administradores municipais por crimes, julgados pelos Tribunais de Justiça, e infrações político-administrativas, julgadas pela Câmara de Vereadores. Em seu artigo 4º, o Decreto-Lei 201 lista, entre as infrações passíveis de julgamento pelo Legislativo Municipal, aquela que consiste em omitir-se o prefeito de praticar ato de sua competência previsto expressamente em lei (no caso, segundo o raciocínio do Sintram, a lei do gatilho salarial).
De sua parte, o prefeito argumenta que a concessão da revisão está vedada pelo Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus. Como se sabe, a Lei Complementar 173/2020, que instituiu o programa, viabilizou a transferência de recursos em caráter extraordinário a estados e municípios para enfrentamento da pandemia, impondo, em contrapartida, a proibição de aumento de gastos, inclusive com pessoal, como forma de resguardar o equilíbrio fiscal. Diz a lei, em seu artigo 8º, inciso I, que até 31 de dezembro de 2021 estados e municípios ficam proibidos de conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, a não ser que a concessão de benefício salarial decorra de sentença judicial transitada em julgado ou de uma determinação contida em lei anterior à pandemia.
Os pomos da discórdia
Está ainda por fazer a definição segura quanto ao alcance das proibições estabelecidas pela Lei 173 no que diz respeito à remuneração de servidores. De início houve partidos políticos, em especial o PDT, que apresentaram ações diretas de inconstitucionalidade contra a Lei 173 sob diversas alegações, entre as quais a de que esta lei, em seu artigo 8º, contraria a Constituição ao ferir tanto a autonomia administrativa dos entes federativos (já que os municípios têm o direito de dispor sobre a remuneração de seus servidores) quanto o princípio de irredutibilidade salarial (já que a não concessão da revisão resultaria, na prática, em redução da remuneração por força da inflação), além de prejudicar a eficiência dos serviços públicos. Todavia, a constitucionalidade da lei complementar foi estabelecida, na íntegra, pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em julgamento unânime que terminou em 12 de março e teve como relator o ministro Alexandre de Moraes. São do ministro Moraes essas palavras, colocadas em seu voto: “No caso, verifica-se que não houve uma redução do valor da remuneração dos servidores públicos, uma vez que apenas proibiu-se, temporariamente, o aumento de despesas com pessoal para possibilitar que os entes federados enfrentem as crises decorrentes da pandemia de Covid-19, buscando sempre a manutenção do equilíbrio fiscal”.
Entretanto, em seu longo voto — em que passeia por séculos de doutrinas jurídicas, políticas e filosóficas, assim como por considerações de caráter sociológico e econômico —, o ministro não aborda especificamente a questão da revisão anual de salários, limitando-se a mencionar a proibição, “a qualquer título”, de aumento de gastos com pessoal. Restou, portanto, a brecha para se discutir a questão que agora motiva o debate em Divinópolis e outros locais: as vedações de aumento de despesa com pessoal trazidas pela Lei 173 incluem ou não a revisão salarial anual? A posição da prefeitura de Divinópolis, como a de diversas outras prefeituras, é a de que a revisão anual está incluída entre estas vedações, já que a Lei 173, embora redigida em termos menos precisos do que alguns juristas julgaram adequado, proibiu até 31 de dezembro de 2021 o aumento de despesa com pessoal “a qualquer título”, o que incluiria, segundo esse entendimento, tanto o reajuste e outros benefícios quanto a revisão salarial anual. Assim, a lei federal, que o STF julgou integralmente de acordo com a Constituição, se imporia sobre a municipal, impedindo que se disparasse o “gatilho salarial” reivindicado pelos servidores.
O Sintram tem outra interpretação dos efeitos da Lei 173 sobre a possibilidade de concessão da revisão anual de salários aos servidores. As alegações da entidade sindical incluem a ressalva da Lei 173 quanto à existência de legislação sobre o tema aprovada anteriormente à pandemia. Assim, a Lei 173 não proibiria a revisão em Divinópolis, município em que há lei municipal anterior à pandemia determinando a sua concessão. A julgar pelas manifestações públicas que fez, a entidade maneja dois argumentos para provar seu ponto de vista: o de que outras cidades, inclusive no Centro-Oeste mineiro, já concederam a revisão, e o de que há pareceres favoráveis à concessão produzidos por autoridades e especialistas de dentro e de fora de Minas. O primeiro argumento é pouco consistente, na medida em que toma por provado o que resta provar. É óbvio que, se algumas câmaras e prefeituras agem de uma determinada maneira ou de outra, isso não significa, por si só, que estejam certas, pois é preciso buscar os fundamentos de cada posição, uma vez que o poder público é finalístico, o que significa dizer que só pode fazer o que determina a lei corretamente interpretada.
O segundo argumento tem mais consistência. É preciso reconhecer que o Sintram não está sozinho em sua interpretação dos efeitos da Lei 173 sobre a remuneração de servidores. De fato, desta interpretação partilham especialistas e autoridades mineiras e de outros estados brasileiros. Assim, por exemplo, a Advocacia Geral do Estado de Minas Gerais, em parecer sobre os servidores estaduais, entendeu possível a concessão da revisão no limite da variação inflacionária, e o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCEMG), ao responder a consulta feita pela Câmara Municipal de São Joaquim de Bicas, entendeu que a medida pode ser adotada em relação a servidores municipais. Em seu parecer, datado de 16 de dezembro de 2020, o conselheiro Sebastião Helvécio, do TCEMG, concluiu que, a seu ver, a intenção da Lei 173 foi vedar o aumento real da remuneração e dos subsídios, não havendo proibição que alcance a revisão geral anual. Em sua fundamentação, Sebastião Helvécio cita doutrina produzida, em outro contexto, pela jurista Carmem Lúcia, ministra do STF, que distingue a revisão do reajuste — o que, de resto, parece-me óbvio — e defende a proposição de que a revisão não implica aumento mas manutenção do valor monetário devido ao servidor. Resta esclarecer como a ministra do STF entende que se fará a manutenção do valor monetário via gatilho salarial sem que isso implique aumento da despesa com pessoal, aumento este que, como se viu, está vedado, “a qualquer título”, pela Lei 173. Em português claro, a pergunta é a seguinte: se a despesa com pessoal vai ser matematicamente aumentada pela revisão, isso não esbarraria na proibição de aumento, “a qualquer título”, vigente até 31 de dezembro?
É, portanto, polêmica — no sentido grego antigo da palavra “polémos”, que remete a uma luta de opiniões — a avaliação da possibilidade de concessão de revisão salarial anual aos servidores sob a vigência da proibição imposta pela Lei 173. É o que se verifica no fato de que o Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul entende que a concessão da revisão pode ser feita com qualquer índice inflacionário, enquanto o de Santa Catarina e o do Paraná entendem que ela pode ser concedida apenas com limite fixado pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), do IBGE, como em Minas, e o Tribunal de Contas de Rondônia entende que ela é impossível, na medida em que estaria abarcada pela proibição de aumento da despesa “a qualquer título” mencionada na Lei 173. E a lista de divergências por certo se multiplicará se for levada em conta a substancial diferença de interpretação deste ponto da legislação entre os juristas brasileiros que até aqui se ocuparam do tema, o que indica, aliás, a necessidade de o STF aclarar, com urgência, o ponto de vista do ministro Alexandre de Moraes no voto em que estabeleceu a constitucionalidade integral da Lei 173.
Há, de todo modo, uma situação de divisão de opiniões, como mostrou, aliás, um parecer divulgado em 11 de fevereiro pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM), cuja assessoria jurídica concluiu, de modo enfático, pela recomendação da não concessão da revisão em nome do princípio da precaução, que recomenda às autoridades absterem-se de uma medida sobre a qual pairam dúvidas e da qual podem advir danos ao erário. Diante disso, a posição do prefeito foi a de não concessão da revisão salarial. Desrespeito à lei passível de ser combatido com a apresentação de um pedido de impeachment ao Legislativo municipal ou conduta baseada no princípio da precaução? A conclusão impõe-se por si mesma: só por perseguição política se há de cogitar do cabimento de um impeachment do prefeito em razão da não concessão de uma revisão salarial que, no mínimo, como se viu, é altamente polêmica. Não está presente nesse episódio a deliberada intenção de recusa ao cumprimento da lei que as tradições política e jurídica têm considerado indispensável para enquadrar os administradores municipais no que dispõe o Decreto-Lei 201 em seu artigo 4º, ao tratar do descumprimento, por chefe do Executivo, de determinação contida em lei. Gleidson optou pela prudência, e isso não é um erro e sim um acerto, sobretudo porque não está excluída a possibilidade de, em sendo considerada pelo STF como possível, a revisão salarial equivalente à variação inflacionária deste ano ser negociada no futuro entre a administração municipal e os servidores, caso haja disposição e flexibilidade de ambas as partes.
De um lado, esse não cabimento de impeachment não significa que não haja ações pelas quais o prefeito possa vir a ser julgado e, se for o caso, punido em julgamento feito no Legislativo ou no Judiciário. É o caso do constrangimento a um agente de trânsito, feito em plena rua e com reigstro em vídeo ao qual o próprio prefeito deu ampla publicidade na internet. Ali, de modo explícito, além da conduta intimidatória de um servidor em razão do exercício de suas funções — conduta que atinge de modo inequívoco todos os membros da categoria funcional a que pertence este servidor —, há um claro desprestígio das regras da fiscalização e, por conseguinte, um convite à hostilização do trabalho de manutenção da ordem no trânsito. No limite, e considerando-se que o prefeito é líder político com milhares de seguidores que assistem a seus vídeos, o que ali se perpetrou, tal como na ocasião da retirada de um radar urbano por mera vontade do Chefe do Executivo, como se sua vontade pairasse acima de qualquer justificativa técnica previamente apresentada, foi um atentado moral contra a segurança pública em um país onde todos os anos milhares de cidadãs e cidadãos perdem a vida ou a sáude em razão de acidentes automobilísticos. Tão constrangedoramente evidente é essa investida contra a lei e a ordem — constrangimento que o prefeito tacitamente admitiu ao desculpar-se em público por sua conduta e que na Câmara não mereceu dos fiscalizadores uma resposta à altura de sua gravidade —, que ela ultrapassa a infração político-administrativa: pertence à categoria dos crimes previstos no Decreto-Lei 201/67, os quais, aliás, nem precisam de análise da Câmara, como as infrações político-administrativas, para serem avaliados, pois devem ser tratados como crimes comuns e assim submetidos ao crivo do Tribunal de Justiça, que é o foro a que o prefeito tem direito, segundo a legislação, em razão da função que ocupa.
De outro lado, pode-se dizer que o não cabimento de um impeachment não significa que a revisão salarial não seja um pleito legal, legítimo e necessário à categoria dos servidores municipais. O que ocorre é que a tentativa de obtê-la pela via da ameaça de pedido de impeachment — tentativa esta que a entidade já havia feito em 2019 contra o ex-prefeito Galileu Machado pelo mesmo motivo — consiste em uma solução extremada, que compromete a normalidade institucional e, no limite, a ordem democrática, na medida em que viola, sem motivo suficientemente forte perante a legislação que regulamenta o impeachment, o resultado das urnas no ano passado.
Levando em conta que não há boa administração pública sem servidores empenhados, o caminho para o Sintram e o prefeito deveria ser o do entendimento. E por que ele não se fez? Neste ponto posso apenas indicar meus palpites. Acredito que uma negociação eficaz não ocorreu, entre outros fatores, em razão de um enrijecimento das posições de ambas as partes, agravado pelas cicatrizes que Gleidson vem deixando no diálogo com o funcionalismo, em uma sucessão de desgastes que envolvem, até aqui, entre outros fatos, tanto o já mencionado contrangimento público a um servidor no exercício da função quanto a disposição de trocar gritos, na porta da prefeitura, com manifestantes que reivindicavam a revisão salarial. Nesta circunstância em que o prefeito opta pelo conflito ou, na melhor das hipóteses, por um diálogo frio, precisariam entrar em campo os líderes políticos de Divinópolis. Lideranças dispostas a deixar o conforto da plateia para realizar uma interlocuação política agregadora parecem ser, entretanto, o que mais falta hoje a esta cidade cada vez mais imersa na internética política do espetáculo.
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